“近年来外国人非法入境、非法居留、非法就业问题突出，需要采取有针对性的措施进一步完善有关制度。”12月26日，公安部副部长杨焕宁受国务院的委托，向十一届全国人大常委会第二十四次会议作了出境入境管理法草案说明。

　　据了解，出境入境管理法草案是在整合修订１９８６年起施行的中国公民出境入境管理法和外国人入境出境管理法及其实施细则和１９９５年起施行的出境入境边防检查条例的基础上形成的。

　　随着我国经济社会的快速发展和对外开放的不断扩大，国际交往日益频繁，我国公民出境和外国人入境的数量急剧增多，呈现了“大进大出、快进快出”的特点，这给国家安全和社会管理提出了更高的要求。杨焕宁介绍，管理、服务并重，是出境入境管理法草案确立的一大原则。

 

　　为加强签证管理，完善外国人入境签证制度，草案作出了4项规定：

　　规范邀请行为。外国人申请签证，有的需要国内单位或者个人出具邀请函。为了防止出具虚假邀请函骗取签证，草案明确规定，出具邀请函的单位或者个人应当对邀请的真实性负责，对弄虚作假骗取签证的，可以给予罚款、拘留的处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时草案规定，违反出境入境管理法为外国人出具邀请函件或者其他申请材料的，处罚款，有违法所得的，没收违法所得，并责令其承担所邀请外国人的出境费用。

　　明确不予签发签证的情形。草案规定，外国人有被处驱逐出境或者决定遣送出境，未满不准入境年限；可能危害中国国家安全和利益；不能保证在中国期间所需费用等情形的，不予签发签证。

　　规范签证延期。据了解，外国人入境出境管理法及其实施细则规定了签证可以延期，但是对延期的期限没限定。此次草案规定，延长签证停留期限，累计不得超过签证原注明的停留期限。

　　完善口岸签证。口岸签证是外国人入境出境管理法确立的一项便利入境措施。此次草案规定，口岸签证机关签发的普通签证一次入境有效，停留期限不得超过30日。同时，申请人应当从申请签证的口岸入境。

　　草案还规定，公安部、外交部根据出境入境管理的需要，可以对留存出境入境人员指纹等人体生物识别信息作出规定。杨焕宁解释说，采集、储存出境入境人员指纹等人体生物信息，在进行出境入境边防检查时进行比对，可以有效甄别出境入境人员身份，有助于提高口岸通关效率，对加强出境入境管理、保障国家安全具有积极意义。

 

　　外国人入境后的管理服务，是出境入境管理工作的重要内容，对此，草案作出了相应规定。

　　首先划分了外国人停留管理和居留管理。草案以１８０日作为外国人入境停留和居留的界限。草案规定，外国人所持签证注明的停留期限不超过１８０日的，凭签证并按照签证注明的停留期限停留；超过１８０日的，应当自入境之日起３０日内，向所在地公安机关出入境管理机构申请办理外国人居留证件，办理居留证件应当留存指纹信息。

　　草案还设立了外国人永久居留制度。杨焕宁介绍，永久居留制度对于引智引资具有积极作用，是国际通行做法。对此，草案指出，对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格。具体办法由公安部、外交部会同国务院有关部门规定。

　　此外，我国于１９８２年加入了难民地位公约，为了履行有关国际义务，草案规定，申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。

 

　　非法入境、非法居留、非法就业的“三非”问题是我国经济社会发展到一定阶段的产物，解决“三非”问题不仅需要提高签证签发质量、加强外国人停留居留管理服务，还需要从规范就业入手。

　　杨焕宁介绍，“我国是劳动力大国，外国人在华就业管理，要体现引进高端人才、严格控制一般劳务人员的政策取向。”对此，草案规定，国务院人力资源主管部门应当根据经济社会发展需要和人力资源供求状况，制定并定期调整外国人在中国工作指导目录。外国人在中国工作，应当按照规定取得工作许可和工作类外国人居留证件。聘用外国人的单位，应当查验外国人的工作许可和工作类外国人居留证件。与此同时，草案对外国人非法就业，介绍外国人非法就业以及非法聘用外国人的行为规定了相应处罚。

　　非法就业如何界定？草案规定，外国人有未取得工作许可和工作类居留证件，受聘（雇）于用人单位或者从事其他获取劳动报酬活动；超出工作许可限定范围工作；外国留学生超出规定的岗位范围或者时限工作等行为，属于非法就业。

　　此外，草案还规定了核查、遣返“三非”人员的措施。实践中，被查获的“三非”人员往往不讲真实姓名、没有合法证件，核查其身份需要相应的调查手段和必要的调查时间。为此，草案规定，对有“三非”嫌疑的外国人可以拘留审查，对国籍、身份不明的外国人，拘留审查的期限自查清其国籍、身份之日计算。对“三非”外国人，可以遣送出境。被遣送出境的外国人，自被遣送出境之日起5年内不准入境。